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张云:美国对朝政策转变最大敌人在国内

2017-4-17 10:40| 发布者: admin| 查看: 670| 评论: 0

摘要:   张云:美国对朝政策转变最大敌人在国内2017年4月17日 星期一 03:30 AM文/张云来自/新加坡新加坡›联合早报  纵横天下  备受瞩目的首次中美元首会谈落下帷幕,近期持续紧张的朝鲜问题,无疑是会谈主要内 ...

  张云:美国对朝政策转变最大敌人在国内2017年4月17日 星期一 03:30 AM文/张云来自/新加坡新加坡›联合早报
  纵横天下
  备受瞩目的首次中美元首会谈落下帷幕,近期持续紧张的朝鲜问题,无疑是会谈主要内容之一,尽管公开发表的新闻稿并没有提供详情。4月3日,特朗普总统在接受金融时报专访的时候谈及朝鲜问题,他表示"中国对朝鲜有重大影响力,但是如果中国不帮忙解决朝鲜问题,我们会自己解决"。
  不少评论认为,中美首脑会谈之前的这个表态,一方面展示了其对中国强硬施压的信号,另一方面暗示美国有可能采取单边主义行动,包括军事打击。就在中美峰会之际,美国对叙利亚进行了军事打击,这也被解读为对朝鲜的警告。如果上述逻辑成立,朝鲜半岛的紧张局势可能会大幅升级,终将导致中美关系的不稳定。
  笔者认为,不应以直线式推断,美国对朝政策已经压倒性地倾向"如果朝鲜不放弃核武器开发,中国不彻底施压朝鲜,美国就会单边动武"的观点。如果我们把视线放长远一些,从特朗普竞选开始,到近期其国务卿蒂勒森访问亚洲的一系列言行来分析,可以看到美国新政府的对朝政策尚未形成,而是正在经历政策辩论的关键阶段。美国对朝政策的转变是可能的,但是促成这个转变的最大敌人不是朝鲜也不是中国,而是在美国国内。
  三种基本逻辑和政策选项
  在分析具体问题之前,笔者认为有必要先理清楚美国在对朝政策存在的三种基本政策逻辑,而不是目前很多媒体评论分析中普遍认为的一种逻辑(单边动武)。在此基础上展开分析特朗普政府可能会如何对应才有意义,这应该是我们理性分析美国对朝政策的起点。
  第一种认定朝鲜为拥有大规模杀伤性武器,且支持恐怖主义的非理性政权,必须进行军事打击以实现政权更替(regime change),这可以被称为"伊拉克模式"。第二种认为朝鲜政权高度危险,但拥有唯一的理性目标,即为了独裁政权的生存(regime survival),利用核武器开发来讹诈美国和国际社会,换取经济援助、外交承认和安全保证,所以只要经济制裁达到足以让其政权内部崩溃,就能让朝鲜就范。这可以看成是伊朗核问题框架谈判前的"伊朗模式"。第三种认为朝鲜可以作为一个理性谈判的对象,认识到朝鲜问题上的安全困境,美国和国际社会的强力制裁和彻底孤立政策让紧张进一步升级,需要通过外交谈判缓解紧张。这可看成是伊朗核问题框架谈判开始后的"伊朗模式"。
  还没有形成政策共识
  由于特朗普是一位不同寻常的美国总统,没有执政经历,更没有外交经验,我们无法从其历史记录搜索到过多的线索来预测他的对朝政策可能性。但是,美国国务卿蒂勒森上任后不久,就对韩日中进行了访问,这无疑是为中美首脑会谈打前站探路。在朝鲜半岛局势急剧紧张的背景下,美国新任国务卿蒂勒森首次访问亚洲的一系列不同寻常的对朝言行,则可以成为我们寻找线索的有效材料。
  蒂勒森是第一位公开批评冷战后美国对朝政策的现任国务卿,他在访问中公开承认,过去20多年美国对朝政策失败,宣布奥巴马政府的"战略忍耐"已经结束,需要新办法,任何选项都在考虑之中,并在到访韩国后立即乘坐军机前往板门店视察。这些被很多分析和评论认为,是美国政府对朝政策倾向动武的明确信号,朝鲜半岛战争乌云已经密布。
  笔者认为,朝鲜半岛的紧张的确在不断升级,但对于美国对朝新办法是否等于很可能采取"先发制人"(preemptive strike)军事打击的判断持怀疑态度。过度聚焦和放大某些信号,忽视其他信息,会导致一叶障目。如果完整地分析蒂勒森访问日韩中三国的言行,我们可以发现他的亚洲首访,更多地反映了美国政策界在对朝政策上的上述三种不同逻辑的混合体。从某种意义上来说,他并没有传递什么是新方式的信息,相反是相互矛盾的信息。
  蒂勒森访问日本的时候,更多地体现了"伊拉克模式"的第一种政策逻辑。蒂勒森在3月16日同日本外长的联合记者会上,首次公开提出美国过去20年阻止朝鲜无核化的所有努力都失败了,并表示所有选项都在桌上。这里传递的信号是美国的新方式要同过去的做法都不一样,似乎采取先发制人,武力打击摧毁朝鲜的核武器和导弹开发设施,最好在此基础上实现政权更替,将成为首选。
  蒂勒森到访韩国后,在3月17日美韩外长联合记者会上的发言,更多体现延续上述逻辑。蒂勒森说:"现在的制裁还不是最高水平,朝鲜需要不可逆转的、可以检验的核放弃""朝鲜只要不放弃核武器和大规模杀伤性武器开发,就不进行美朝对话"。这又体现了伊朗核问题框架谈判开始前的"伊朗模式"逻辑,即采取强力经济制裁,迫使朝鲜放弃核武器和弹道导弹技术开发计划,在此基础上美朝谈判。这个逻辑事实上是延续了美国冷战后对朝政策的主要认识基础,奥巴马政府的"战略忍耐"也是建立在此基础上。这显然同蒂勒森批评所有对朝政策都是失败相互矛盾。
  等他到了中国之后,在中美外长共同记者会上,蒂勒森说朝鲜半岛局势已经达危险程度,为了防止各种冲突,所有能做的都要进行。在同习近平主席的会见中,他表示中美只能友好,期待新的建设性发展的时期。这些表态比起之前在日本和韩国的论调弱化很多,似乎暗示采取接触政策,在谈判中通过外交对话说服朝鲜可能性仍然很大。
  可见,蒂勒森访问三国的表态从强硬到温和,前后是不同的,涵盖了三种不同逻辑,这说明美国新政府内部在对朝政策上尚处于流动状态。
  中美配合共克共同敌人
  尽管美国在朝鲜问题上仍然有上述三种政策逻辑的竞争,究竟哪一种最终会成为特朗普政府主流政策的认识基础,现在还不确定。但是有一点可以肯定的是,现在有一种日益增强的共识,即长期以来对朝经济制裁和外交孤立不管用了。换言之,第二种逻辑将会从原来的主流位置下滑。其他两种逻辑的竞争情况会如何发展,就是讨论的焦点。
  先发制人武力解决的选项,在上个世纪90年代中期,克林顿政府就已经认真考虑过,但是当时估算至少要付出1兆美元与100万伤亡的代价,最终的结论是放弃这个选项。20年后的今天,美国会不会因为朝鲜核导弹军事能力强化,促成美国军事打击的决心更加坚定,而愿意付出代价呢?笔者持怀疑态度,尽管萨德反导系统入韩可以看成是美国决心的一种表现,但还需要进一步观察。"金正男事件"发生后,特朗普政府并没有以此为理由,马上重新把朝鲜指定为恐怖主义国家,因为如果美国有强烈决心的话,核武器、弹道导弹加上化学武器的罪名,足以让美国对其进行先发制人的军事打击。
  除了军事打击,美国对朝的新办法就是进行谈判,特朗普在竞选时也表示过愿意同朝鲜领导人会谈。但是,这样做意味着特朗普需要对过去的对朝政策进行彻底的改变,要转变持续了20年的政策并非易事。奥巴马在当选之初的接触政策的尝试,常常被强硬派作为反面教材。2009年执政后他致信金正日(内容没有公开),但同年朝鲜进行导弹和核试验。2012年2月,美朝签署了粮食换核武计划冻结协定,但很快出现了破裂。现在还无法得知这些尝试失败的具体细节,但结果是奥巴马被国内的强硬派猛烈攻击"幼稚地采取了接触政策",之后奥巴马宣布对朝政策采取"战略忍耐",即朝鲜不弃核就不谈判政策。从某种意义上说,这实际上就是在对朝外交采取"不作为"的态度。
  如果我们假设特朗普想要转向认真谈判的话,国务卿访问亚洲,宣布过去美国的对朝政策失败,可以看成是特朗普放出气球的第一步,试探为其政策转变创造条件。但是否定过去相对来说比较容易获得理解。20年的经济制裁和外交孤立的预期结果有两个:一是朝鲜被迫放弃核开发,核不扩散得到维护,美国更加安全;二是朝鲜内部危机爆发,政权更替或走向民主化或改革。美国的强硬换来的不是朝鲜的改革。在朝鲜政策上,美国的安全利益及政权改变的两个目标都没有实现,更谈不上改变朝鲜内部。
  而政策转变的关键在于第二步,即如何在否定过去20多年来形成的以"朝鲜崩溃论"为基础的对朝政策共识后,建立新的国内共识。这需要有合适的时机和足够的理由,还有如何让美国这个超级大国下台阶的面子问题。如何驳倒美国国内的强硬派是关键。
  此次习近平主动访美非常及时和创新。2015年9月习近平已经对美国进行了国事访问,按照外交惯例应当美国总统访问中国,但是中国此次不拘泥形式访美,同美国总统认真研讨朝鲜问题,对于特朗普在国内政治上得分会有很大的帮助。对于中国来说,如果在朝鲜问题上能够有所稳定,并且暂停萨德问题,都将为中美关系奠定良好的基调。阻挠特朗普政策转变的最大敌人不是朝鲜也不是中国,而在美国国内。中美在朝鲜问题有效合作,将有助于美国新政府在国内论战中击败共同"敌人",为美国国内新共识形成提供重要环境。
  作者是日本国立新潟大学副教授
  如果我们把视线放长远一些,从特朗普竞选开始到近期其国务卿蒂勒森访问亚洲的一系列言行来分析,可以看到美国新政府的对朝政策尚未形成,而是正在经历政策辩论的关键阶段。

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